POTENSI DAN HAMBATAN PEMBIAYAAN PEMBANGUNAN PADA MASA DESENTRALISASI (OTONOMI DAERAH)

Ilham Alfian Nor (2007)

I. PENDAHULUAN
Pembangunan merupakan proses perubahan yang dilaksanakan oleh hampir semua bangsa-bangsa di dunia, karena pembangunan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari usaha mencapai kemajuan bagi semua bangsa. Pembangunan nasional dilaksanakan bersama oleh masyarakat dan pemerintah. Masyarakat adalah pelaku utama pembangunan, sedangkan pemerintah berkewajiban untuk mengarahkan, membimbing dan menciptakan suasana yang menunjang.
Sejak runtuhnya era pemerintahan orde baru tahun 1998 dan tuntutan pelaksanaan reformasi di semua bidang perikehidupan, berakibat banyak perubahan mendasar yang terjadi, tidak terkecuali bidang politik dan pemerintahan yang merupakan sasaran utama tuntutan reformasi tersebut. Prinsip sentralisasi pemerintahan yang dilakukan zaman orde baru banyak menuai protes dan kritikan tentang kewenangan pemerintah pusat yang terlalu mendominasi dan terpusat di wilayah ibukota dan sekitarmya dalam proses-proses pembangunan, walaupun sebenarnya sering diungkapkan bahwa akan segera dilaksanakan desentralisasi pemerintahan, namun terbatas hanya pada wacana. Akhirnya sejak kemunduran Presiden Suharto dari kursi kepresidenan, disusunlah suatu rancangan pemerintahan yang desentralisasi (otonomi daerah).
Kebijakan desentralisasi ini merubah sistem penyelenggaraan pemerintahan dari yang sebelumnya bersifat terpusat menjadi terdesentralisasi meliputi antara lain penyerahan kewenangan pemerintah pusat ke pemerintah daerah (kecuali politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, agama, fiskal moneter, dan kewenangan bidang lain) dan perubahan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.
Melalui kebijakan desentralisasi maka pengambilan keputusan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan penyediaan pelayanan publik diharapkan akan menjadi lebih sederhana dan cepat karena dapat dilakukan oleh pemerintah daerah terdekat sesuai kewenangan yang ada. Kebijakan ini dibutuhkan untuk menghadapi perkembangan keadaan, baik di dalam maupun di luar negeri.
Sehubungan dengan hal ini, maka daerah otonom akan dituntut untuk menyusun rencana, kebijakan, prosedur, peraturan, saluran laporan, garis wewenang dan komunikasi. Suatu kebijakan dalam implementasinya, tidak hanya sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran birokrasi melainkan lebih dari itu, menyangkut masalah konflik, keputusan, siapa yang memperoleh kebijakan dan apa yang diperoleh dari kebijakan. Kebanyakan kebijakan negara berbentuk peraturan perundang-undangan dan lainnya berupa berbagai macam ketentuan, dan ketetapan (Purnama dkk).
Dipicu dengan adanya krisis moneter dan transisi politik, maka sejak 1 Januari 2001, Pemerintah Republik Indonesia menerapkan desentralisasi (otonomi daerah) yang didasarkan pada Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah. Undang-undang No. 22 Tahun 1999 pada prinsipnya mengatur penyelenggaraan Pemerintahan Daerah yang lebih mengutamakan pelaksanaan asas desentralisasi dimana kota dan kabupaten bertindak sebagai “motor” sedangkan Pemerintah Propinsi sebagai koodinator.
Undang-undang No. 22 Tahun 1999 mengatur desentralisasi (pelimpahan wewenang dan tanggung jawab) di bidang administrasi dan di bidang politik kepada Pemerintah Daerah. Sebagaimana dijelaskan dalam Pasal 1 Huruf h, bahwa Otonomi Daerah adalah kewenangan daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan (Purnama dkk). Dengan adanya pelimpahan wewenang kepada Pemerintah Daerah dengan diikuti perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, diharapkan, pengelolaan dan penggunaan anggaran sesuai dengan prinsip money follows function yang diatur dalam UU No. 25 Tahun 1999, yang selanjutnya dikeluarkan lagi UU No. 33 Tahun 2004 tentang hal yang sama, yaitu Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Tetapi mengingat desentralisasi di bidang administrasi juga berarti transfer personal (Pegawai Negeri Sipil) yang penggajiannya menjadi tanggung jawab daerah, prinsip money follows function, atau sebut saja penggunaan anggaran sesuai fungsinya, tidak mungkin berlangsung (Landiyanto : 2005).
Selanjutnya kewenangan Daerah Kabupaten/Kodya menurut Purnama dkk adalah bentuk dari kewenangan politik dan kewenangan administratif, dimana bobot dari kedua bentuk tersebut akan mencerminkan otonomi daerah di Indonesia. Pemberian wewenang pada Pemerintah Daerah sedikit banyak harus diikuti dengan sistem pembiayaan pada Pemerintah Daerah untuk menjalankan fungsinya pada pembangunan. Dalam rangka menjabarkan otonomi, maka sumber pembiayaan di Pemerintah Daerah seharusnya mampu ditanggung oleh Pemerintah Daerah sendiri di samping Dana Alokasi Umum (DAU) dari Pemerintah Pusat, untuk itu sudah selayaknya Pemerintah Daerah berupaya menggali potensi yang ada di daerahnya untuk meningkatkan besarnya Pendapatan Asli Daerah (PAD.

II. DESENTRALISASI PEMBIAYAAN PEMBANGUNAN

Pembangunan daerah merupakan bagian integral dari pembangunan nasional, artinya keberhasilan pelaksanaan pembangunan daerah juga menunjukan keberhasilan pembangunan nasional pada umumnya. Untuk itu, keberhasilan pembangunan daerah buakan saja merupakan tanggung jawab daerah sendiri, tetapi juga merupakan tanggung jawab negara dalam skala nasional.
Dalam pelaksanaan pembagunan daerah diperlukan sistem pendanaan pembangunan daerah yang mampu untuk mendorong kemandirian daerah dari dana daerah sendiri. Pada kenyataannya sebagian besar Kabupaten/Kota di Indonesia mempunyai tingkat ketergantungan yang tinggi terhadap pusat dalam pengelolaan keuangan daerah termasuk juga dalam pendanaan daerah. Hubungan keuangan pusat-daerah merupakan alat pelaksanaan desentralisasi fiskal yang ditujukan untuk meningkatkan kemandirian daerah dalam pengelolaan keuangan termasuk juga dalam hal pendanaan pembagunan daerah.
Salah satu pendukung keberhasilan pembangunan nasional adalah adanya pendanaan program pembangunan daerah. Sedangkan pendanaan pembangunan daerah sangat tergantung dari sistim pendanaan pembangunan daerah yang digunakan oleh sautu negara. Untuk itu, perlu suatu sistem pendanaan pembangunan daerah yang dapat memberi jalan bagi suksesnya program pembangunan daerah. Salah satu unsur pokok dalam sistem pendanaan pembangunan daerah adalah terwujudnya sistem pendanaan pembangunan daerah baik dalam pengelolaan sumber-sumber keuangan daerah maupun pelaksanaan pendanaan pembangunan daerah. Adanya desentralisasi fiskal akan mendorong daerah mencapai kemandirian dalam pendanaaan pembangunan daerah tersebut.
Salah satu wujud nyata dari kemadirian daerah adalah kemampuan dalam mengelola keuangan daerah. Dalam usaha peningkatan kemampuan dalam pengelolaan keuangan daerah guna pendanaan pembangunan daerah maka daerah diberikan keleluasaan melalui pemerataan keuangan baik dalam menghimpun maupun kewenangan dalam penggunaannya (Widiyarta : 2002)
Dasar-dasar pembiayaan pembangunan oleh Pemerintahan Daerah dilakukan menurut hubungan fungsi berdasarkan pembagian kewenangan, tugas dan tanggung jawab antar tingkat pemerintahan. Penyelenggaraan tugas Daerah dalam rangka pelaksanaan azas desentralisasi menjadi beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), sedangkan tugas Pemerintah Pusat yang dilaksanakan oleh perangkat Daerah Propinsi dalam rangka pelaksanaan azas dekonsentrasi dibiayai dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
Secara umum, penerimaan pemerintah (termasuk pemerintah daerah) dapat bersumber dari pajak (taxes), retribusi (user charges) dan pinjaman (Landiyanto : 2005). DAU berfungsi pemerataan antar daerah dengan tujuan semua daerah memiliki kemampuan yang relatif sama untuk membiayai pengeluarannya dalam pelaksanaan azas desentralisasi. DAU dialokasikan berdasarkan suatu rumus yang memasukkan unsur potensi penerimaan daerah dan kebutuhan obyektif pengeluaran daerah, dan dengan memperhatikan ketersediaan dana APBN
Hasil riset yang dilakukan oleh The Asia Foundation tahun 2003 menyebutkan data mengenai APBD dari 22 daerah yang diteliti dalam kerangka Indonesia Rappid Desentralization Appraisal (IRDA), DAU mencatat rata-rata sebesar lebih dari 75 persen terhadap APBD. Di daerah-daerah yang miskin akan sumber daya alam seperti Kabupaten Kupang (Nusa Tenggara Timur) dan Kabupaten Malang (Jawa Timur), proporsi DAU mencapai lebih dari 90 %. Di daerah-daerah yang kaya akan sumber daya alam seperti Kota Dumai di Propinsi Riau, DAU hanya mencakup kurang dari 50 % terhadap APBD, sementara bagi hasil dari pemanfaatan sumber daya alam seperti minyak dan gas memberikan sumbangan yang cukup besar terhadap total penerimaan.
Namun yang terjadi adalah DAU yang menjadi sumber utama pendapatan daerah pada umumnya sebagian besar akan digunakan untuk membiayai pengeluaran rutin, sehingga anggaran untuk pembangunan menjadi kecil. Banyak daerah yang pengeluaran untuk pembangunan tahun anggaran 2001 (setelah otonomi daerah/desentralisasi) lebih rendah dari pos pengeluaran yang sama tahun anggaran 2000 (sebelum desentralisasi).
The Asia Foundation (Satriyo : 2003) melaporkan bahwa penggunaan APBD lebih banyak terpakai pada pengeluaran rutin yaitu pembiayaan gaji pegawai. Rata-rata sebesar 77% dari pengeluaran rutin, pengeluaran rutin ini mencapai 72,41% dari pengeluaran total. Pengalokasian yang begitu besar ini merupakan konsekuensi dari transfer pegawai pusat menjadi pegawai daerah, dan kenyataan bahwa pemerintah daerah memang harus memiliki banyak pegwai untuk melakukan pelayanan terhadap masyarakat, terutama sektor pendidikan dan kesehatan. Pada sektor pendidikan mencapai 66% dari jumlah pegawai secara keseluruhan.
Bagi pemerintah daerah, penerimaan dari dana perimbangan melalui Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan Dana Bagi Hasil (DBH) adalah unsur terpenting di samping PAD. Apabila PAD rendah, maka pemerintah daerah akan sangat bergantung pada dana perimbangan dan dana proyek. Oleh sebab itu, disamping pembagian kewenangan yang jelas, sistem perimbangan keuangan kehutanan antara pemerintah pusat dan daerah yang adil dinilai sebagai salah satu kunci untuk menjamin keberhasilan penerapan desentralisasi.
III. PENGELOLAAN PENDAPATAN DAERAH
Implementasi desentralisasi dan otonomi daerah terkait erat dengan bagaimana masing-masing daerah dapat mengelola perekonomian daerah menjadi lebih makmur dan mandiri. Pengertian mandiri secara ini di sini adalah daerah tidak tergantung pada pusat ,sehingga daerah dapat melaksanakan kebijakan-kebijakan yang mendasarkan pada keunggulan komparatif masing-masing daerah. Prinsip ini mengandung arti bahwa perekonomian daerah dilaksanakan atas dasar prinsip efisiensi dan economies of scale. Hubungan interdependensi antar daerah menjadi semakin erat, karena akan terjadi saling ketergantungan antar daerah. Masing-masing daerah akan memproduksi barang dan jasa sesuai potensi ekonomi dan keunggulan komparatif yang dimiliki masing-masing.
Kemandirian ekonomi daerah juga harus dilihat dari aspek kemampuan dan keleluasaan daerah dalam melakukan proses perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan pembangunan dengan didasari oleh prinsip-prinsip ekonomi. Beberapa aspek implementasi desentralisasi yang berkaitan dengan UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999 dan kemandirian ekonomi daerah menurut Alisjahbana (1999) adalah :
1. Aspek demokratisasi daerah sebagai prasyarat pelaksanaan transparansi dan akuntabilitas publik agar proses alokasi sumber-sumber daya dilakukan berdasarkan prinsip-prinsip ekonomi.
2. Aspek kemandirian pembiayaan pembangunan daerah dikaitkan dengan pengaturan perimbangan keuangan pusat-daerah. Kelemahan utama dari pengaturan perimbangan keuangan pusat-daerah adalah sistem ini tidak mengandung struktur insentif bagi pemerintah daerah dalam meningkatkan kinerja perekonomiannya, kecuali untuk kegiatan-kegiatan yang berhubungan dengan eksploitasi sumber daya alam.
3. Aspek sumberdaya manusia yang belum siap di sebagian besar Daerah Kabupaten/Kota, sementara fokus otonomi diletakkan pada daerah-daerah tersebut. Hal ini dapat diatasi jika daerah-daerah yang kekurangan SDM yang trampil dapat menciptkan struktur insentif yang menarik minat SDM yang handal dan trampil.
Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, maka Pemerintah Daerah diberikan kewenangan untuk menggali potensi PAD berupa pajak daerah, retribusi daerah, hasil usaha Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dan pendapatan asli daerah lainnya. Keseriusan untuk mendorong Pemerintah Daerah dalam menggali PAD ditunjukkan dengan telah direvisinya UU Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dengan UU Nomor 34 Tahun 2000 dan aturan pelaksanaannya berupa PP Nomor 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan PP Nomor 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah. Isi pokok perubahan UU No. 34 Tahun 2000 adalah dua hal, yaitu : (a) Perda Pajak Daerah dan Retribusi Daerah tidak perlu mendapat pengesahan Pemerintah Pusat, dan (b) Pemda diberi kebebasan untuk membuat pajak dan retribusi diluar dari yang secara eksplisit tercantum dalam UU 34 tahun 2000, PP 65 dan PP 66 tahun 2001 (Abimanyu : 2005).
Tanggung jawab Pemerintah Daerah dalam mendukung sumber daya manusia dan instansi dilingkungannya menimbulkan tekanan yang berat terhadap sumber keuangan yang terbatas. Meskipun hal-hal yang menjadi prioritas telah dinayatakan secara tegas di dalam berbagai pernyataan kebijaksanaan, Pemerintah Daerah masih menghabiskan separuh atau lebih dana APBD-nya untuk membayar gaji dan tunjangan bagi pegawainya, dan hampir seperlima digunakan untuk menutupi biaya operasionalnya. Berarti hanya tersisa 25% saja yang dapat dialokasikan untuk pengeluaran pembangunan secara keseluruhan (Satriyo : 2003).
Dampak otonomi daerah dan desentralisasi fiskal pada awalnya adalah terjadinya ”euphoria diseas” dimana Pemda telah membuat begitu banyak Perda Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD) sehingga menimbulkan berbagai masalah yang bertentangan dengan kepentingan umum dan atau peraturan yang lebih tinggi. Masalah yang lebih serius akibat pemberian kewenangan pemajakan (taxing-power) tersebut adalah terganggunya iklim investasi di daerah karena para investor lokal maupun asing merasa terbebani akibat banyaknya jumlah pungutan daerah yang ditanggung. Lebih luas, hal ini akan menjadi bumerang bagi perkembangan ekonomi makro karena adanya distribusi dalam kebiasaan investasi di daerah dan berdampak secara nasional.
Menyikapi hal tersebut, Pemerintah Pusat saat ini sedang menyusun draft revisi UU No. 34 Tahun 2000 khususnya untuk membatasi dan bahkan menghilangkan kewenangan Pemda dalam menarik pajak daerah dan retribusi daerah yang dibuat oleh Pemda masing-masing, atau istilahnya tertutup (close). Revisi UU No. 34 Tahun 2000 dimaksudkan untuk memuat keseluruhan uraian dan penjelasan yang selama ini terdapat pada PP sehingga UU yang baru tidak akan diikuti dengan pembuatan PP. Konsekuensinya, Pemerintah Pusat menambah jenis pajak dan retribusi yang bisa dipungut oleh daerah dan beberapa pajak Provinsi yang dialihkan menjadi pajak Kabupaten/Kota. Hal tersebut dimaksudkan untuk mengakomodir ketimpangan penerimaan pajak antara Provinsi dengan Kabupaten/Kota (Abimanyu : 2005).
Pengelolaan anggaran pendapatan daerah diarahkan pada peningkatan pendapatan daerah tanpa menambah beban bagi masyarakat. Pendapatan Daerah yang mencakup PAD, Dana Perimbangan dan Pendapatan Daerah lainnya dalam struktur APBD berperan bagi kepastian adanya sumber-sumber pembiayaan belanja baik bagi kepentingan program pembangunan ataupun bagi kepentingan kesinambungan penyelenggaraan pemerintahan. Dalam struktur Pembiayaan APBD yang berbasis kinerja dan memberikan peluang adanya surplus/defisit anggaran maka komponen pendapatan daerah mempunyai fungsi sentral sumber pembiayaan untuk menutup kebutuhan total belanja.
Walaupun desentralisasi seyogyanya membuat pemerintah daerah lebih mandiri dari segi keuangan dalam jangka panjang, namun selama kurun waktu setahun sejak otonomi daerah tersebut dicanangkan, ketergantungan pada DAU masih sangat tinggi dimana DAU mencapai 75% dari APBD di sebagian besar daerah (Satriyo : 2002)..
Garis besar arah pengelolaan pendapatan daerah dititik beratkan pada PAD sebagai indikator kemandirian pembiayaan pembangunan. Persentase PAD terhadap total Pendapatan Daerah ataupun terhadap total belanja dari tahun ke tahun mempunyai kecenderungan naik dalam komposisinya maupun pertumbuhannya.
Pengelolaan pembiayaan daerah diarahkan pada kebutuhan percepatan pembangunan dengan mempertimbangkan kekuatan APBD. Struktur pembiayaan daerah dalam APBD yang terdiri dari penerimaan daerah dan pengeluaran daerah akan memperlihatkan kinerja anggaran mengalami defisit ataukah surplus. Apabila performance budgeting memperlihatkan terjadinya defisit anggaran, jenis penerimaan daerah apa yang dijadikan pilihan untuk menutup defisit tersebut. Sebaliknya apabila terjadi surplus kinerja anggaran, jenis pengeluaran daerah apa yang dijadikan pilihan. Setiap pilihan atas penerimaan daerah yang digunakan untuk menutup defisit daerah ataupun pengeluaran daerah untuk menggunakan kelebihan anggaran memiliki konsekwensi bagi usaha percepatan pembangunan.
Berkaitan pencapaian kinerja pendapatan daerah dalam kerangka kebijakan umum pendapatan daerah diarahkan pada :
1. Pajak daerah, berkaitan sifat dan karakternya maka kebijakan diformulasikan pada aspek perluasan basis sasaran pajak daerah (ekstensifikasi) dengan prinsip nondiskriminasi dan melindungi usaha mikro, kecil dan aparatur pemungut pajak yang mencakup kualitas SDM, tata laksana pemungutan serta sistem reward and punishment dengan prinsip good governance.
2. Retribusi daerah; yang berkaitan dengan karakter serta sifatnya maka formulasi kebijakan diarahkan pada aspek kualitas pelayanan publiknya, penegakan aturan dengan prinsip keberlanjutan serta good governance.
3. Perusahaan daerah; formulasi kebijakan diarahkan pada efesiensi pengelolaan perusahaan daerah dalam prinsip good corporate governance dan profesionalitas .
Pada aspek makro, kebijakan yang diambil merupakan bagian untuk menciptakan lingkungan usaha (enviromental economic) yang kondusif bagi investasi, pemulihan ekonomi, kestabilan fiskal daerah khususnya potensi sumber pembiayaan bagi penyelenggaraan pelayanan publik serta jalannya pemerintahan. Pendapatan Daerah termasuk PAD secara teoritis dipengaruhi oleh kondisi perekonomian daerahnya sehingga asumsi-asumsi capaian pendapatan daerah sangat bergantung pada perkembangan perekonomian itu sendiri.
Satriyo (2003) melaporkan bahwa diantara empat sektor pembangunan yang diteliti oleh The Asia Foundation (pekerjaan umum, pendidikan, kesehatan, perdagangan dan industri), hampir semua belanja pegawai tertuju pada sektor pendidikan, sementara sektor pekerjaan umum menyerap hampir semua anggaran APBD yang dianggarkan. Rata-rata Pemerintah daerah mengalokasikan anggaran pembangunan di sektor pekerjaan umum (trasportasi, perumahan dan pemukiman, pembagunan wilayah dan trasmigrasi, serta sumber daya alam dan irigasi). Hanya sedikit saja dialokasikan untuk sektor pendidikan dan kesehatan.
Kondisi ini mencerminkan prioritas pembangunan yang dilaksanakan Pemerintah Daerah, di mana Pemerintah Daerah lebih memilih investasi pada sumber daya pembangunan prasarana, dan membiarkan fungsi pelayanan pada masyarakat sebagimana yang terjadi pada masa sentralisasi. Selain proyek-proyek yang dimilki oleh pemerintah kabupaten/kota, terdapat sejumlah besar proyek pemerintah propinsi atau pemerintah pusat yang dijalankan pada suatu wilayah pemerintah kabupaten/kota, khususnya pembangunan di sektor kesehatan dan pekerjaan umum, namun proyek-proyek ini lebih mencerminkan prioritas yang ditetapkan pemerintah propinsi ataupun pemerintah pusat, ketimbang prioritas yang ditetapkan oleh pemerintah kabupaten atau kota.
IV. POTENSI DAN KENDALA PEMBIYAAN PEMBANGUNAN
Potensi fiskal merupakan kemampuan daerah dalam menghimpun dana melalui sumber-sumber yang syah. Potensi fiskal daerah tercermin dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang meliputi pajak daerah, retribusi daerah, laba BUMD, lain-lain pendapatan yang syah.
Salah satu wujud dari desentralisasi fiskal adalah pemberian sumber-sumber penerimaan bagi daerah yang dapat digali dan digunakan sendiri sesuai dengan potensinya masing-masing. Kewenangan Daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur dengan UU 34/2000 yang merupakan penyempurnaan dari UU Nomor 18 Tahun 1997 dan ditindaklanjuti peraturan pelaksanaan-nya dengan PP Nomor 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan PP Nomor 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah.
Berdasarkan UU dan PP tersebut, Pemda diberikan kewenangan untuk melakukan perrubahan terhadap masing – masing jenis pajak dan retribusi di Kabupaten / Kota dan Propvinsi, yaitu 11 jenis pajak daerah dan 28 jenis retribusi daerah. Penetapan jenis pajak dan retribusi didasarkan pertimbangan bahwa jenis pajak dan retribusi tersebut secara umum dipungut oleh hampir semua Daerah dan merupakan jenis pungutan yang secara teoritis dan praktis merupakan pungutan yang baik.
Selain jenis pajak dan retribusi tersebut, Daerah juga diberikan kewenangan untuk memungut jenis pajak (kecuali propinsi) dan retribusi lainnya sesuai kriteria-kriteria tertentu yang ditetapkan dalam undang-undang. Ditinjau dari kontribusi pajak daerah dan retribusi daerah, sampai saat ini distribusi kewenangan perpajakan antara Pusat dengan Daerah terjadi ketimpangan yang relatif besar. Peranan pajak dalam pembiayaan Daerah yang sangat rendah dan sangat bervariasi juga terjadi karena adanya perbedaan yang cukup besar dalam jumlah penduduk, keadaan geografis (berdampak pada biaya yang relatif mahal), dan kemampuan masyarakat.
Kemampuan keuangan Daerah ditentukan oleh ketersediaan sumber-sumber pajak (tax objects) dan tingkat hasil (buoyancy) dari object tersebut. Tingkat hasil tersebut ditentukan oleh sejauhmana sumber pajak (tax bases) responsif terhadap kekuatan-kekuatan yang mempengaruhi obyek pengeluaran seperti inflasi, pertambahan penduduk dan pertumbuhan ekonomi yang pada gilirannya akan berkorelasi dengan tingkat pelayanan yang baik secara kuantitatif dan kualitatif.
Sumber-sumber pendapatan potensial yang dimiliki suatu daerah akan menentukan juga tingkat kemampuan keuangannya. Setiap daerah mempunyai potensi pendapatan yang berbeda karena perbedaan kondisi ekonomi, sumber daya alam, besaran wilayah, tingkat pengangguran dan jumlah penduduk. Sumber-sumber pendapatan potensial tercermin dalam Pendapatan Asli Daerah (Abimanyu : 2005).
Beberapa potensi yang ada pada pembiayaan pembangunan dengan sistem desentralisasi, yaitu :
1. Keleluasaan dalam mengalokasikan anggaran tahunan.
Pemerintah daerah dapat menentukan alokasi anggaran tahunan mereka dengan mempertimbangkan kebutuhan, kendala, dan potensi yang dimiliki.
2. Subsidi dari pemerintah pusat dan pemerintah propinsi.
Dengn menggunakan dana pinjaman ataupun sumber-sumber keuangan sendiri, pemerintah pusat maupun pemerintah propinsi membiayai proyek-proyek atau program-program yang dilaksanakan di wilayah kabupaten atau kota.
3. Kepatuhan pada syarat-syarat pembiayaan
Pemerintah Daerah telah memenuhi syarat-syarat untuk menerima dana pembiayaan dari program-program pemerintah pusat atau dari lembaga-lembaga donor.
4. Praktek-praktek di masa lalu dalam rangka peningkatan PAD serta penyusunan APBD. Pemerintah daerah memanfaatkan pengetahuan mereka tentang sumber-sumber penerimaan guna meningkatkan PAD mereka. Tata cara penyusunan APBD pada dasarnya masih sama, yang memungkinkan pemerintah daerah untuk mengalokasikan dana APBD tersebut ke semua sektor yang dikehendaki.
5. Keinginan untuk mempertahankan jasa layanan dasar.
Hal ini terbukti dari upaya pemerintah daerah untuk mempertahankan jumlah layanan yang diberikan kendati menghadapi kendala sumber daya keuangan.
Sedangkan kendala atau hambatan yang mungkin dihadapi Pemerintah Daerah dalam pengelolaan pembiayaan pembangunan, yaitu :
1. Struktur sistem anggaran
Sistem anggaran terbagi ke dalam anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Ini menyulitkan dalam menilai kepekaan pemerintah derah dalam menangkap kebutuhan masyarakat akan layanan ataupun manjemen pemerintahan. Sebagai contoh, sulit menilai komitmen dari Pemerintah Daerah terhadap sektor pendidikan secara langsung, karena semua pengeluaran gaji untuk guru (yang merupakan bagian dari unsur pelayanan) merupakan bagian dari belanja pegawai di dalam anggaran rutin.
2. Pemerintah daerah sangat tergantung pada dana subsidi dari pemerintah pusat.
Belum ada satu daerahpun yang mampu “mandiri”, walaupun memiliki atau kaya akan sumber daya alam, namun tahapan investasi tentunya memrlukan biaya yang tidak sedikit. Oleh karena itu, daerah masih memerlukan dana ubsidi dari pemerintah pusat. Demikian halnya pada derah yang tergolong miskin, sangat memerlukan subsidi dari pemerintah pusat.
3. Pemerintah daerah cenderung meningkatkan jumlah objek pajak dan retribusi guna meningkatkan Penerimaan Asli Daerah (PAD).
PAD kini hanya mencakup sekitar 7 persen terhadap penerimaan daerah. Sebagian pajak dan retribusi ini dianggap sebagai beban masyarakat. Ketika pemerintah pusat (melalui Departemen Dalam Negeri) bisa meninjau ulang peraturan daerah tentang pajak dan retribusi, sebagian lalu dicabut, seperti misalnya retribusi sarang burung walet (Kabupaten Kebumen); pengangkutan kelapa sawit, hasil-hasil perkebunan (Kabupaten Sanggau); dan pendaftaran hewan ternak, pengangkutan barang antarpulau (Kabupaten Sumbawa).
4. Bagian terbesar dari APBD dialokasikan untuk pembayaran upah/gaji.
Pembayaran upah/gaji mencapai sekitar 75 persen dari total anggaran. Bagian terbesar berikutnya (25 persen) dialokasikan untuk ”pembangunan”, terutama ke 11 kewenangan yang dijalankan oleh pemerintah daerah.
5. Kurangnya komunikasi antar pemerintah.
Selama ini kurang sekali terjadi komunikasi, baik secara vertikal maupun horizontal, antara lembaga pemerintahan sehubungan dengan kebijakan yang diambil di daerah masing-masing. Ini menyulitkan pemerintah daerah dalam memperoleh bantuan keuangan daerah, selain dari APBD, di sektor-sektor yang menjadi tanggung jawab mereka.
6. Pengurangan alokasi dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang sukar diduga.
Hal ini membuat pemerintah daerah mengalami kesulitan untuk mempertahankan layanan yang disediakannya. Keterlambatan dalam pengiriman dana juga menjadi salah satu alasan pemerintah daerah menetapkan peningkatan tarif pajak dan retribusi dalam rangka meningkatkan PAD. Penarikan pajak dan retribusi yang terlalu tinggi jelas merugikan masyarakat dan kalangan bisnis setempat.
7. Kurangnya kejelasan dan partisipasi rakyat dalam proses perencanaan dan penyusunan APBD.
APBD mencerminkan prioritas-prioritas yang ditetapkan oleh pemerintah daerah, dan menjadi ketetapan final setelah disahkan sebagai UU oleh DPRD. Karena proses penyusunan APBD tidak banyak melibatkan masyarakat, kelompok civil society merasa bahwa APBD tersebut tidak mencerminkan aspirasi masyarakat. Sebagai contoh, pada umumnya hanya sedikit dana APBD yang dialokasikan bagi pembangunan dan pemberdayaan perempuan. Tidak ada mekanisme kelembagaan yang memungkinkan partisipasi rakyat secara nyata dalam proses penyusunan APBD, dan proses tersebut sama sekali tidak transparan. Di hampir semua daerah, keterlibatan masyarakat untuk menghadiri sidang DPRD dibatasi hanya pada saat DPRD sudah dijadwalkan untuk mengesahkan APBD tersebut.
8. Terbatasnya dana pembiayaan pembangunan.
Dana APBD sebesar 25 persen yang dialokasikan untuk pembangunan harus dibagi-bagi lagi ke sejumlah sektor.
9. Tidak adanya tata cara audit yang baku.
Hal ini memperkuat sinyalemen mengenai ketidaktanggapan pemerintah daerah dan DPRD terhadap tuntutan transparansi dan akuntabilitas yang lebih tinggi. Satu-satunya audit dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan Daerah, yang merupakan juga instansi pemerintah daerah. Pada umumnya, pelaporan hasil audit hanya bersifat internal. Di beberapa daerah, laporan hasil audit juga disampaikan kepada DPRD, tetapi tidak ada tindak lanjut dari DPRD.
Selanjutnya Satriyo (2003) menyarakan beberapa hal untuk perbaikan ke depan, khususnya bagi pengelolaan keuangan daerah, yaitu :
1. Pemerintah daerah perlu mencari cara-cara yang kreatif selain pajak dan retribusi dalam meningkatkan PAD. Mereka harus memperhitungkan iklim usaha, investasi, dan kondisi ekonomi daerah setempat dalam merumuskan peraturan pajak dan retribusi yang baru. Bantuan dari pemerintah pusat, dalam bentuk penyuluhan tentang alternatif sumber PAD ataupun cara alternatif guna membiayai program dan proyek, sangatlah penting dalam meningkatkan kemampuan fiskal pemerintah daerah.
2. Agar tidak terjadi kontroversi dan spekulasi, pemerintah pusat hendaknya memberikan informasi seluas-luasnya kepada pemerintah daerah mengenai cara penetapan dana subsidi yang diberikan ataupun pada saat subsidi tersebut dikurangi.
3. Dengan sumber daya keuangan yang demikian terbatas di hampir semua daerah, pemerintah daerah harus mengaitkan penyusunan APBD tersebut dengan rencana, target, tujuan, dan sasaran dari strategi yang diambil. Ini akan memungkinkan dilakukannya penilaian secara objektif terhadap kinerja berbagai sektor dan fungsi. Langkah ini memerlukan transparansi yang lebih besar sedemikian rupa sehingga masyarakat menjadi lebih realistis dan adil dalam mengevaluasi kinerja pemerintah.
4. Penggunaan laporan kinerja keuangan dan anggaran yang tepat, sesuai dengan Standar Akuntasi Pemerintah Pusat dan Daerah, akan memudahkan analasis tentang kinerja keuangan daerah.
5. Sumber daya manusia (SDM) di jajaran pemerintah daerah perlu mendapat sosialisasi dan pelatihan yang lebih intensif tentang format baru dalam penyususnan anggaran yang memasukkan konsep pengukran kinerja, sesuai Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 Tahun 2002.
6. Perlu dibuat suatu peraturan yang jelas dan tegas tentang pengelolaan serta akuntabiltas tentang penggunaan dana perimbangan.
7. Pemerintah pusat, pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten atau kota perlu menjalin komunikasi yang lebih terbuka dan intensif tentang berbagai proyek dan kebijakan yang didanai lewat sumber-sumber keuangan mereka.
8. Pemerintah daerah harus menetapkan mekanisme bagi partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan dan penyusunan APBD. Demikian pula, kelompok civil society harus meningkatkan pengetahuan mereka dalam hal proses APBD dan perencanaan sedemikian rupa sehingga mereka dapat memberikan masukan penting seandainya mereka turut terlibat dalam proses tersebut.

V. PENDAPATAN ASLI DAERAH (PAD) KOTA BANJARBARU

Kota Banjarbaru adalah salah satu daerah otonom yang wilayahnya di bawah Propinsi Kalimantan Selatan. Sebagai kota yang baru terbentuk yaitu tanggal 20 April 1999 berdasarkan UU No. 9 Tahun 1999, Kota Banjarbaru tergolong masih muda dan masih berproses menuju wilayah otonom yang mandiri, khsususnya dalam hal keuangan daerah.
Dalam meningkatkan nilai nominal PAD, Pemerintah Kota Banjarbaru berusaha dengan intensifikasi pajak dan retribusi, yaitu dengan memaksimalkan pemungutan di bidang pajak dan restribusi serta menekan biaya operasional pemungutan. Selain itu dengan cara ekstensifikasi, Pemerintah Kota Banjarbaru menerbitkan beberapa jenis pajak dan retribusi, dalam rangka peningkatan kuantitas.
Ada 7 jenis pajak (Pos 1) yang diberlakukan yaitu : Pajak Hotel, Pajak Restoran, Pajak Hiburan, Pajak Reklame, Pajak Penerangan Jalan, Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C dan Pajak Parkir. Sampai bulan Juli 2007, hasil penarikan dari Pajak Daerah ini adalah Rp. 2.456.151.013 dari target Rp. 6.038.897.000 atau sekitar 40,67% sudah tercapai.
Dari retribusi (Pos 2) ada sekitar 31 jenis yang digolongkan dalam 4 jenis retribusi yaitu :
1. Retribusi Jasa Umum, yang terdiri dari Retribusi pelayanan kesehatan, Retribusi Pelayanan Persampahan/Kebersihan, Retribusi Penggantian Biaya KTP dan Akte Catatan Sipil, Retribusi Pelayanan Parkir Di Tepi Jalan Umum, Retribusi Pelayanan Pasar, Retribusi Pengujian Kendaraan Bermotor dan Retribusi Pelayanan Catatan Sipil.
2. Retribusi Jasa Usaha, yang terdiri dari Retribusi Pemakaian Kekayaan Daerah, Retribusi Terminal, Retribusi Tempat Khusus Parkir, Retribusi Penyediaan dan/atau Penyedotan Kakus, Retribusi Rumah Potong Hewan, Retribusi Tempat Rekreasi dan Olah Raga, Retribusi Usaha Perjalanan Wisata, Retribusi Izin Usaha Hotel/Rumah Makan/Salon/Tempat Hiburan, dan Retribusi Usaha dengan Kendaraan Umum
3. Retribusi Perizinan Tertentu, yang terdiri dari Retribusi Izin Mendirikan Bangunan, Retribusi Izin Ganguan/Keramaian, Retribusi Izin Trayek, Retribusi Izin Perdagangan, Retribusi Izin Pertambangan, Retribusi Izin Tempat Parkir, Retribusi Jasa Usaha Kontstruksi, Retribusi Izin Pengusahaan Migas, Retribusi Izin Penumpukan Barang, Retribusi Izin Peruntukan Penggunaan Tanah, Retribusi Perkoperasian, Retribusi Izin Usaha Peternakan dan Produknya, Retribusi Izin Pemeriksaan Kes Hewan pada Tempat Pemotongan Hewan, dan Retribusi Izin Domisili Usaha
4. Retribusi Pelayanan Jasa Katatausahaan
Hasil dari retribusi daerah ini jika dilihat sampai bulan Juli 2007 adalah sebesar Rp. 3.153.842.412 dari target sebesar Rp. 5.636.647.200 atau telah tercapai sebesar 55,95%. Ada 3 jenis retribusi yang sudah melebihi target yaitu Retribusi Pelayanan Catatan Sipil sebesar 417,49%, Retribusi Izin Trayek sebesar 142,67%, dan Retribusi Izin Penumpukan Barang sebesar 279,67%. Ini merupakan sisi yang menguntungkan bagi penambahan PAD.
Selain dari pajak dan retribusi, juga ada sumber keuangan PAD yaitu Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan (Pos 3), yang termasuk disini adalah Bagian Laba Atas Penyertaan Modal pada Perusahaan Milik Daerah/BUMD, Bagian Laba Atas Penyer taan Modal padaPerusaha an Milik Pemerintah/BUMN, dan Bagian Laba Atas Penyertaan Modal pada Perusahaan Milik Swasta. Pada pos ini sampai bulan Juli 2007, belum ada setoran dari target sebesar Rp. 385.500.000. Jadi realisasinya masih 0%.
Yang terakhir yaitu Pos Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah Yang Sah (pos 4), pada pos ini terdapat sumber-sumber keuangan yaitu Hasil Penjualan Aset Daerah Yang Tidak Dipisahkan, Penerimaan Jasa Giro, Pendapatan Bunga Deposito, Tuntutan Ganti Rugi (TGR)
Pendapatan Denda atas Keterlambatan Pelaksanaan, Pendapatan Denda Pajak, Pendapatan Denda Retribusi, Pendapatan dari Pengembalian, Sumbangan Pihak Ketiga, dan Pendapatan Lainnya Yang Sah. Pada pos ini baru terkumpul sebesar Rp. 7.925.000 dari target sebesar Rp. 3.938.955.800, atau baru sebesar 0,2%.
Secara total PAD Kota Banjarbaru sampai bulan Juli 2007 baru mencapai Rp. 5.617.918.425 dari target sebesar Rp. 16.000.000.000, atau sebesar 35,11%. Nampaknya Pemerintah Kota Banjarbaru harus lebih menggenjot sumber-sumber yang telah ditargetkan akan setengah tahun ke depan target dapat terpenuhi.
Dibanding tahun sebelumnya, target pencapaian PAD Kota Banjarbaru meningkat sebesar 59,20% dari Rp. 10.050.000.000 menjadi Rp. 16.000.000.000 pada tahun 2007.
VI. KESIMPULAN
Desentralisasi bidang fiskal adalah salah satu dampak dari pelaksanaan otonomi daerah. Sesuai dengan prinsip money follows function maka Pemerintah Daerah dituntut untuk dapat mandiri dengan sumber-sumber pendapatan dari daerah itu. Walaupun sampai saat ini hampir semua daerah belum dapat betul-betul mandiri, namun Pemerintah Daerah berusaha dengan menggunakan wewenangnya untuk merencanaan dan mengatur anggaran pembangunan di daerahnya.
Hasil survey The Asia Foundation menyatakan Pendapatan Asli Daerah (PAD) rata-rata hanya memenuhi 7% dari total anggaran daerah. Sedangkan sebagian besar masih mengharapkan dana perimbangan dari Pemerintah Pusat, yang dominan adalah Dana Alokasi Umum (DAU) sebesar 75%. Hal ini dikarenakan adanya kendala-kendala dalam pengoptimalan sumber-sumber keuangan daerah.
Oleh karena itu, Pemerintah daerah dapat dengan cara intensif dan ekstensif melakukan penggalian potensi-potensi sumber daya alam yang dapat dikembangkan dan diproduksi. Slain itu, pengembangan sumber daya manusia juga harus diperhatikan, agar dalam pengelolaan sumber daya alam tidak terjadi pemborosan dan perusakan kelestarian serta menjaga keberlanjutan sumber daya tersebut.
Selain itu perlu dijalin komunikasi antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Propinsi dan Pemerintak Kabupaten/Kota, agar efisiensi dan efektifitas pembangunan dapat terkoordinasi dengan baik. Serta sistem kepengawasan dalam penggunaan anggaran, kontrol dan masukan dari masyarakat atau organisasi massa adalah sangat penting, untuk menjaga koridor arah pembangunan khususnya bidang ekonomi dan kesejahteraan rakyat.

DAFTAR PUSTAKA
Abimanyu, Anggito dkk, 2005, Evaluasi Pelaksanaan UU Nomor 34 Tahun 2000 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, Pusat Pengkajian Ekonomi dan Keuangan, Departemen Keuangan, Jakarta
Alisjahbana, Armida S., 1999, Implikasi Implementasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah Terhadap Kemandirian Ekonomi Daerah dan Kesempatan Dunia Usaha, Fakultas Ekonomi Universitas Padjadjaran, Bandung
Elmi Bachrul dan Syahrir Ika, 2002, Hutang Sebagai Salah Satu Sumber Pembiayaan Pembangunan Daerah Otonom, Kajian Ekonomi dan Keuangan Volume 6 No. 1, Jakarta
Landiyanto, Erlangga A., 2005, Kinerja Keuangan dan Strategi Pembangunan Kota di Era Otonomi Daerah: Studi Kasus Kota Surabaya, Fakultas Ekonomi Universitas Airlangga Surabaya
Purnama, Hadi., Prospek Kewenangan Daerah Dalam Rangka Peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD), Pemerintah Kabupaten Jombang, Jombang
Satriyo, Hana A. dkk, 2002, Indonesia Rapid Desentralization Appraisal (IRDA) : Laporan Ke-2, The Asia Foundation, Jakarta
Satriyo, Hana A. dkk, 2003, Indonesia Rapid Desentralization Appraisal (IRDA) : Laporan Ke-3, The Asia Foundation, Jakarta
Situs Resmi Pemerintah Kota Banjarbaru, http://www.banjarbarukota.go.id/, diakses pada tanggal 10 Desember 2007
Subarudi dan Haryatno D, 2007, Otonomi Daerah Bidang Kehutanan : Implementasi dan Tantangan Kebijakan Perimbangan Keuangan, Center for International Forestry Research (CIFOR), Bogor
Suharto, Edi, Arti Strategis Pembangunan Kesejahteraan Sosial dan Peran Profesi Pekerja Sosial dalam Mengoptimalkan Pembangunan Daerah, Program Pendidikan Pascasarjana Spesialis Pekerjaan Sosial, Sekolah Tinggi Kesejahteraan Sosial (STKS), Bandung.
Widiyarta, Agus., 2002, Desentralisasi Fiskal dalam Pendanaan Pembangunan Daerah : Studi tentang Kemampuan Keuangan Daerah Kabupaten Sidoarjo dan Mojokerto dalam Pendanaan Pembangunan Daerah, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya, Malang

EVALUASI (PENILAIAN)

Oleh : Ilham Alfian Nor *)

A. PENDAHULUAN

Proses terakhir dalam kegiatan organisasi adalah penilaian atau evaluasi. Dengan melakukan penilaian, dapat diketahui efektivitas setiap kegiatan organisasi serta dapat diketahui kelemahan dan kelebihan selama berlangsungnya proses administrasi. Kelemahan yang ada dapat ditanggulangi dan kelebihannya dapat dipertahankan. Selain itu, dapat diketahui apakah rangkaian seluruh kegiatan dalam organisasi telah sesuai untuk mencapai tujuan yang diharapkan.

Penilaian atau yang biasa juga disebut dengan pengukuran adalah upaya sistematis mengumpulkan, menyusun, mengolah dan menafsirkan data, fakta dan informasi (yang dapat dipertanggung jawabkan) dengan tujuan menyimpulkan nilai atau peringkat kompetensi seseorang dalam satu jenis atau bidang keahlian keprofesian kependidikan seperti kepala sekolah, guru dan tenaga kependidikan lainya berdasarkan norma kriteria tertentu, serta menggunakan kesimpulan tersebut dalam proses pengambilan keputusan kinerja yang direkomendasikan (Sagala : 2007).

Menurut Suharsimi Arikunto, mengukur adalah membandingkan sesuatu dengan satu ukuran, yang bersifat kuantitatif. Sedangkan menilai adalah mengambil keputusan terhadap sesuatu dengan ukuran relatif baik dan buruk, penilaian ini bersifat kualitatif. Lalu yang dikatakan mengadakan evaluasi adalah meliputi kedua langkah tersebut, yaitu mengukur dan menilai.

Penilaian merupakan metode yang digunakan untuk menilai kinerja individu atau kelompok atau program. Menurut Griffin dan Nix (1991), penilaian adalah suatu pernyataan berdasarkan sejumlah fakta untuk menjelaskan karakteristik seseorang atau sesuatu (Subdin Bina Dikmen : 2006).

Jadi secara sederhana dapat dikatakan bahwa evaluasi adalah kegiatan penilaian dan pengukuran yang berupa kegiatan mengumpulkan dan mengolah informasi tentang bekerjanya sesuatu, yang selanjutnya informasi tersebut digunakan untuk menentukan alternatif yang tepat dalam mengambil suatu keputusan untuk langkah berikutnya.

B. TUJUAN EVALUASI

Dalam pelaksanaan evaluasi, bukan hanya sekadar melaksanakan tahapan akhir suatu proses atau kegiatan. Tetapi yang akan diketahui adalah tujuan dari pelaksanaan evaluasi tersebut, yaitu mengukur sejauh mana hasil pencapaian dari target tujuan organisasi tersebut. Yang tentunya hasil dari proses evaluasi tersebut yang sangat berguna bagi kemajuan atau peningkatan mutu suatu organisasi

Penilaian sebaiknya dilakukan secara berkala dan menyeluruh sehingga dapat dijadikan landasan untuk melakukan perbaikan pada semua bidang. Penilaian juga harus didukung oleh data-data yang dapat membawa ke arah perubahan yang positif serta memberikan cara terbaik untuk membuat keputusan. Setiap tahapan proses hendaknya dilakukan penilaian agar untuk tahapan berikutnya sudah dapat memberikan kontribusi peningkatan efektivitas, efisiensi dan produktivitas.

Beberapa tahap dalam penilaian adalah menentukan aspek-aspek yang akan dinilai, menentukan kriteria penilaian, kemudian mengumpulkan data-data yang berhubungan dengan kriteria tersebut. Semua data yang terkumpul diakumulasikan sehingga diperoleh kesimpulan yang akhirnya dapat menjadi suatu keputusan. Pada umumnya akan ditemui tiga jenis hasil penilaian yaitu :

1. Hasil yang dicapai melebihi harapan dan target.
2. Hasil yang dicapai sama dengan harapan dan target.
3. Hasil yang dicapai kurang dari harapan dan target.

Tindak lanjut yang dilakukan disesuaikan dengan hasil penilaian tersebut. Semua informasi yang diperoleh dari hasil evaluasi harus dijadikan umpan balik. Sehingga tercipta suatu sistem umpan balik yang harus melibatkan seluruh komponen organisasi, agar keberhasilan organisasi bisa terwujud dengan total, bukan parsial.

C. SASARAN EVALUASI

Secara sederhana sasaran evaluasi adalah pada masukan, proses dan keluaran. Semua proses kegiatan organisasi selalu melalui ketiga tahapan tersebut. Dalam lembaga pendidikan yang termasuk obyek dari masukan adalah siswa, yang merupakan bahan mentah sewaktu akan memasuki proses belajar di sekolah. Selain itu guru, kurikulum, metode mengajar, sarana prasarana, dan lingkungan juga termasuk masukan. Sedangkan hasil keluaran adalah siswa yang telah lulus dengan memiliki pengetahuan dan keterampilan.

D. EVALUASI DI LEMBAGA PENDIDIKAN

Meskipun kini memiliki makna yang lebih luas, namun pada awalnya pengertian evaluasi pendidikan selalu dikaitkan dengan prestasi siswa. Definisi pertama dikembangkan oleh Ralph Tyler (1950) yang mengatakan bahwa evaluasi merupakan sebuah proses pengumpulan data untuk menentukan sejauh mana, dalam hal apa, dan di bagian mana tujuan pendidikan sudah tercapai. Sedangkan Cronbach dan Stufflebeam menambahkan bahawa proses evaluasi bukan sekadar mengukur sejauh mana tujuan tercapai, tetapi digunakan untuk membuat keputusan.

Dalam organisasi pendidikan di sekolah, penilaian dilakukan oleh kepala sekolah dengan bantuan guru, petugas tata usaha, komite, atau tenaga kependidikan lainnya yang berkompeten. Semua bagian yang dilibatkan dalam penilaian ini harus memiliki kesamaan pandangan dan bertanggung jawab atas terwujudnya tujuan yang diharapkan oleh sekolah. Setelah melakukan penilaian, masing-masing harus memberikan laporan hasil penilaiannya kepada kepala sekolah, kemudian secara bersama-sama membahas penilaian tersebut dan membuat kesimpulan.

Penilaian dilakukan secara berkala, serta mencakup semua lingkup yang ada di sekolah dan dilakukan secara menyeluruh. Dengan adanya penilaian ini, sekolah akan mampu menyediakan kebutuhan siswa, menentukan program pendidikan yang sesuai dengan siswanya dan menghasilkan lulusan-lulusan yang memiliki pengetahuan dan keterampilan yang baik. Di samping itu, penilaian dalam organisasi pendidikan di sekolah dapat mendeteksi penyimpangan-penyimpangan yang dilakukan oleh personal di sekolah, sehingga penyimpangan itu tidak bertambah luas. Keuntungan lainnya dalam melakukan penilaian adalah dapat mengetahui apakah metode yang telah dilaksanakan telah dipraktikkan dengan baik dan berhasil guna, apakah kemajuan belajar siswa terus meningkat, apakah lulusannya memperoleh pengetahuan yang baik, apakah kesukaran dan kelemahan yang ada dalam sekolah dapat teratasi, apakah perlu mengubah metode yang telah digunakan, dan hal lainnya.

Ada dua macam evaluasi yang sering dilakukan yaitu :

1. Evaluasi Internal, yaitu evaluasi yang dilakukan oleh kepala sekolah dan tenaga kependidikan. Evaluasi jenis ini cenderung subyektif, karena dipengaruhi oleh keinginan untuk dikatakan berhasil. Namun evaluasi ini mudah untuk dilaksanakan dan personal evaluasi sangat memahami detil tentang kegiatan di sekolah tersebut.
2. Evaluasi Eksternal, yaitu evaluasi yang dilakukan oleh suatu badan independen atau badan penilai dari luar sekolah. Evaluasi ini bersifat lebih obyektif. Misalnya dalam penetapan status akreditasi suatu lembaga oleh badan akreditasi, atau penetapan ISO 9000 oleh lembaga yang berhak mengeluarkan sertifikat tersebut.

Evaluasi merupakan bagian proses peningkatan mutu kinerja sekolah atau untuk pencapaian kompetensi siswa secara keseluruhan. Tujuan dari pelaksanaan evaluasi ini adalah :

1. Penyusunan profil lembaga secara komorehensif.
2. Perencanaan dan perbaikan diri secara berkelanjutan.
3. Penjaminan mutu lembaga.
4. Persiapan evaluasi oleh pihak luar (akreditasi).

Sedangkat manfaat yang dapat diperoleh dari proses ini adalah :

1. Melakukan identifikasi masalah dan penilaian program serta pencapaian sasaran.
2. Memperkuat budaya evaluasi kelembagaan.
3. Memperkecil kesenjangan antara tujuan pribadi dan lembaga dan mendorong keterbukaan.
4. Menghasilkan kader baru bagi lembaga.
5. Menimbulkan inisiatif dan peninjauan kembali kebijakan yang tidak efektif.
6. Memberikan informasi tentang lembaga untuk dibandingkan dengan lembaga lain (bechmarking).

Sedangkan sasaran yang akan dicapai dalam evaluasi internal adalah keseluruhan sistem lembaga, mencakup masukan, proses dan keluaran. Secara rinci adalah :

1. Visi dan misi lembaga.
2. Seluruh pengelola lembaga, termasuk fungsi dan tugas pokoknya.
3. Siswa dan penerima layanan.
4. Sarana dan prasarana
5. Kurikulum, rancangan, isi dan pelaksanaannya.
6. Proses belajar mengajar.

Semua informasi yang didapat dari hasil evaluasi, merupakan data yang sangat penting dan berharga bagi kemajuan lembaga pendidikan tersebut. Data tersebut dapat dipakai sebagai umpan balik untuk lebih mengoreksi kelemahan-kelemahan dan menyempurnakan kekuatan-kekuatan yang telah ada. Umpan balik ini tidak hanya berguna bagi pihak internal lembaga pendidikan, seperti kepala sekolah dan tenaga kependidikan lainnya. Tetapi juga pihak di luar sekolah, seperti pemerintah dam masyarakat akan berkepentingan dengan umpan balik tersebut.

E. KESIMPULAN

Sebagai proses terakhir dalam kegiatan organisasi adalah evaluasi atau penilaian. Evaluasi akan mengukur sejauh mana pencapaian hasil terhadap target tujuan organisasi yang sebelumnya telah diputuskan, apakah tercapai atau tidak. Penilaian adalah proses pengumpulan dan pengolahan informasi-informasi yang selanjutnya informasi tersebut dipakai dalam mempertimbangkan suatu keputusan.

Sasaran evaluasi adalah sistem dari organisasi tersebut, yaitu berupa masukan, proses dan keluaran. Setiap sistem organisasi memiliki karakteristik masing-masing. Sedangkan tujuan dari pelaksanaan evaluasi adalah untuk mengetahui tingkat pencapaian hasil terhadap tujuan organisasi.

Pada lembaga pendidikan, evaluasi secara internal dilakukan oleh kepala sekolah dan tenaga kependidikan lainnya. Kemudian hasil evaluasi didiskusikan bersama untuk dapat disepakati keputusan-keputusan yang berguna bagi peningkatan mutu lembaga tersebut.

DAFTAR PUSTAKA

Arikunto, Suharsimi. 2003, Dasar-dasar Evaluasi Pendidikan (Edisi Revisi), Bumi Aksara, Jakarta.

Burhanuddin, Yusak. 1998, Administrasi Pendidikan, Pustaka Setia, Bandung.

Sagala, Syaiful. 2007, Manajemen Strategik dalam Peningkatan Mutu Pendidikan, Alfabeta, Bandung

Siagian, Sondang P. 2002, Manajemen Stratejik, Bumi Aksara, Jakarta

Subdin Bina Dikmen, 2006, Petunjuk Teknis Penilaian, Dinas Pendidikan Propinsi Kalimantan Selatan, Banjarmasin

Susilo, M. Joko, 2007, Kurikulum Tingkat Satuan Pendidikan Manajemen Pelaksanaan dan Kesiapan Sekolah Menyongsongnya, Pustaka Pelajar, Bandung.

*) Penulis berasal dari Simpang Mahar, sebuah desa kecil di Kab. Hulu Sungai Tengah, Kalsel, saat ini sedang mengambil Magister Perencanaan Pendidikan